Историки помнят, что постсоветское государство «Российская Федерация» было юридически провозглашено даже не Конституцией 1993 года, а Федеративным договором еще начала 1992-го. Однако тот договор имел весьма мало общего с тем, что в мировой практике понимается под федерализмом. Большинство развитых мировых федераций (США, Канада, ФРГ, Австрия, Австралия) построены на региональном самоуправлении. Парадокс состоял в том, что несостоявшийся, сорванный августовским путчем Союзный договор 1991 года содержал в себе гораздо больше принципов федерализма, чем российский федеративный. А с отказом от нового Союза уровень централизации в «свободной России» резко вырос.
Реальную федерацию предполагал несостоявшийся Союзный договор
Проект Союзного договора строился на основе субсидиарности, то есть политические отношения выстраивались снизу вверх: республики в лице своих уже свободно избранных парламентов самостоятельно делегировали часть полномочий на общесоюзный уровень. По тому же принципу строится и другой союз — Европейский, возникший в 1992 году. Кроме того, если вспомнить известную формулу Новоогаревского процесса «9+1», новый союз предполагал добровольность участия в нем. Шесть бывших союзных республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва и Эстония) сразу отказались от участия в этом проекте, и президент СССР Михаил Горбачев их к этому уже не принуждал.
Федеративный же договор в России, напротив, выстраивали по имперскому принципу «сверху вниз»: Кремль с царского плеча милостиво даровал регионам лишь некоторые второстепенные функции, оставив за собой единоличное право определять политические стратегии. В сущности, такой договор было невозможно называть реально федеративным, поскольку федерацию учреждают ее субъекты, а не наоборот.
И в отличие от проекта Союзного договора, российский федеративный уже не предусматривал никакой добровольности. У субъектов РФ изначально не было права на выход из ее состава. А впоследствии стало запрещено даже обсуждать этот вопрос — были приняты законы, которые вводят за такие дискуссии уголовную ответственность.
И вряд ли первая на планете Американская федерация вообще бы возникла, если бы ее учреждали не представители бывших колоний, согласовав свои общие интересы на Континентальном конгрессе, а некий неомонархический режим. Первый президент США был избран лишь в 1789 году, спустя 13 лет после провозглашения Декларации о независимости, но у него и поныне нет таких «царских» полномочий, как у постсоветских российских. Например, ни один хозяин Белого дома не вправе отстранять и назначать губернаторов, как это легко делает тот, кто сидит на кремлевском троне.
От асимметрии к равенству в бесправии
В отличие от Союзного договора, где предполагалось равноправие всех участников, российский Федеративный договор устанавливал асимметрию — национальные республики (бывшие АССР) получали гораздо больше прав и полномочий, чем области и края, хотя последних в совокупности больше, чем республик.
Это было странное возвращение вроде бы постсоветской России к модели еще большевистской РСФСР, которая с 1918 года строилась по этническому, а не территориальному принципу. Хотя многие российские области и по населению, и по экономическому потенциалу крупнее республик.
Убрав из официального названия «советская» и «социалистическая», Россия все же сохранила упоминание о федеративном статусе. Однако этот статус никакого реального, равноправного федерализма не предполагал. За «федерализм» выдавалось лишь наличие в составе России ряда национальных автономий, а «обычные» области не получили никакой реальной субъектности, характерной для федеративного государства.
Само по себе сложное нагромождение разностатусных регионов (автономные республики, округа и область; «неавтономные» области, края и города федерального значения; с 2020 года еще и «федеральная территория») нельзя считать признаком федерации. Тем не менее именно оно и было принято за основу административного устройства постсоветской России. Знаменитая фраза Ельцина 1990 года «Берите столько суверенитета, сколько проглотите», произнесенная в Казани, относилась именно к республикам, а не к областям.
И если республикам уже дозволялось избирать своих президентов, то в областях и краях президент России поначалу лично назначал «глав администраций». То есть вместо напрямую избираемых гражданами органов власти, которые возникли в эпоху перестройки, в «русских» регионах произошел возврат в доперестроечные времена, когда повсюду правили назначаемые из Москвы «первые секретари обкомов КПСС». Только теперь они стали называться «губернаторами», словно фиксируя преемственность с Российской империей.
В перестроечном 1990 году все автономные республики РСФСР приняли декларации о своем государственном суверенитете. Российское руководство тогда не могло этому возражать, опасаясь утратить свой «демократический» имидж. Но оно решительно воспротивилось аналогичному развитию федеративной суверенизации областей и краев, в которых проживало большинство населения страны.
В США все субъекты федерации называются штатами, то есть в буквальном переводе «государствами», но там никто всерьез не опасается «развала страны». А вот отказ кремлевских «федералов» предоставить всем регионам равноправный республиканский статус неизбежно порождал межнациональные противоречия.
Впоследствии области все же отыгрались перед «привилегированными» республиками. Когда в начале нулевых годов Кремль занялся возведением «вертикали власти», представители областей и краев в Совете федерации (где их было большинство) легко проголосовали и за отмену республиканских суверенитетов, и за одинаковую назначаемость глав регионов. Таким образом, правовой статус областей и республик оказался фактически уравнен. Правда, это получился не подъем областей до уровня суверенных республик, а наоборот, «разжалование» республик до областей. Иными словами — равенство в бесправии…
Русские республики вызывали страх «распада России»
Чтобы преодолеть административное неравноправие, Свердловская область в июле 1993 года провозгласила себя Уральской республикой и даже опубликовала проект своей конституции. Показательно, что в ее основе не было никакого политического сепаратизма — тогдашний губернатор Эдуард Россель заявлял лишь о стремлении уральцев поднять региональное правовое и экономическое самоуправление до уровня соседних республик — Башкортостана и Татарстана.
Однако уже в ноябре того же года президент Ельцин (сам уралец) запретил Уральскую республику, уволил губернатора и распустил местный парламент. Уральско-калифорнийская журналистка Ксения Кириллова приводит такую версию причин этого имперско-авторитарного решения: «Окружение президента считало, что обретение областью с преимущественно русским населением республиканского статуса является шагом к распаду России».
Кстати, в 1991-93 гг., помимо Уральской республики, в России возникали общественные проекты Казачьих республик, Вологодской, Поморской, Приморской, Петербургской, Балтийской (Калининград), Сибирское межрегиональное движение и т. д. Но Кремль не позволил им политически реализоваться. Это был пример гораздо более жесткой унификации, чем с национальными республиками — тем хотя бы оставляли право на собственную культурную идентичность. А ликвидировав русское региональное многообразие, которое было нацелено на внутреннее развитие, власть двинулась по по пути формирования унитарного и москвоцентрического «русского мира», который стал инструментом внешних имперских агрессий.
Технологии постфедеративной империи
Федеративный договор в 1992 году отказались подписать две республики — Чечня и Татарстан. Де-юре это означало, что они не входят в РФ и стали независимыми государствами. Против Чечни в 1994 году была развязана колониальная война с целью «восстановления конституционного порядка», хотя за российскую Конституцию эта республика тоже не голосовала. А Татарстан удалось уговорить на «особый» договор, будто бы признающий всю его суверенную специфику.
А когда Москва полностью восстановила централизм, она легко этот договор отказалась продлевать. Деятель кремлевской администрации Сергей Кириенко откровенно заявил: «Российская государственность строится не по договорному типу». Видимо, не осознавая, что этой фразой он отрицает Российскую Федерацию как таковую.
Прямые и свободные выборы региональных властей — неотъемлемое свойство всех федеративных политических систем. В развитых федерациях существенную политическую роль играют региональные партии и парламенты, но в России с ее персоналистской традицией основным критерием соблюдения федеративных принципов была именно свободная избираемость глав регионов. Увы, относительная свобода губернаторских выборов существовала лишь в 1996–2004 гг.
Затем, после теракта в Беслане, Путин отменил губернаторские выборы, мотивируя это необходимостью «борьбы с терроризмом». Хотя тогда даже кремлевские пропагандисты затруднялись объяснить его логику: чем свободные выборы глав регионов — от Калининградской области до Чукотки — препятствуют этой борьбе? Общественное понимание пришло позже: для власти «терроризм» — предлог для дальнейшего сворачивания демократических свобод. Более того, требование реальной демократии само стало приравниваться к «экстремизму».
Но прямая назначаемость губернаторов из Кремля в 2004–2011 гг. привела лишь к их отчуждению от жителей регионов, которые не воспринимали этих «варягов» своими представителями: уровень доверия им оказался минимальным. Кремль сам подрывал ту «стабильность», ради которой он и закручивал гайки.
В 2012 году, после крупной общероссийской волны массовых протестов против электоральных фальсификаций, режим сделал вид, что идет на попятную и объявил о «возвращении губернаторских выборов». Однако это было не буквальное возвращение к прежней модели, когда выдвижение кандидатов в губернаторы было достаточно свободным. Модель, которая утвердилась с 2012 года, означала «гибридное» сочетание прежней назначаемости губернаторов из Кремля с иллюзией «свободных выборов».
Во-первых, для выдвижения кандидата на пост главы региона ему теперь необходимо пройти «муниципальный фильтр», собрав подписи до 10% местных депутатов. А поскольку среди них по административным причинам доминирует партия «Единая Россия», выдвижение независимых и оппозиционных кандидатов практически невозможно. А в большинстве регионов вообще запрещено самовыдвижение — кандидатами в губернаторы могут быть только выдвиженцы тех партий, которые прошли официальную регистрацию.
Типичным методом стало отстранение президентом действующего губернатора (которое подается как отставка «по собственному желанию») и назначение взамен его «временно исполняющего обязанности». Затем этот назначенец выходит на региональные выборы и легко их выигрывает, пользуясь максимальным административным и пропагандистским ресурсом власти. Такие псевдовыборы выглядят более изощренной технологией, чем прямое назначение губернаторов президентом. С одной стороны, результат получается тот же, но с другой — возникает иллюзия демократического избрания главы региона.
По алгоритму это очень похоже на аннексию Крыма, решение о которой было принято в Кремле, но российская пропаганда изображает ее как «волю самих крымчан, выраженную на референдуме». Хотя интересно вспомнить, что на выборах в крымский парламент 2012 года пророссийская партия «Русский блок» набрала лишь около 4% голосов.
Роль самих губернаторов в этой системе кардинально изменена и снижена — они теперь выступают не в качестве выразителей интересов жителей своих регионов, но как проводники кремлевской политики «на местах». Кроме того, они практически не обладают влиянием на работающие в их регионах крупные компании, поскольку эти компании, как правило, централизованы и платят налоги в Москве, а не по месту фактической деятельности. Также у губернаторов нет никакого контроля над силовыми структурами, которые подчиняются лишь своему московскому начальству. Наконец, даже социальные региональные министры не в полной мере — люди губернатора: их кандидатуры тоже согласовывают в Москве.
Такой режим можно определить как постфедералистский. Он означает полный отказ от федерализма даже в том урезанном виде, в котором он был утвержден Федеративным договором 1992 года. Регионы, которые в Конституции именуются «субъектами федерации», уже окончательно превращены лишь в «объекты» управления из центра.
Время от времени обсуждается идея «укрупнения регионов», но не потому, что сами их жители этого желают, а лишь для удобства централизованного управления. Вся региональная политика Кремля строится не на том, чтобы заинтересовать регионы в развитии их прямых взаимосвязей (что и составляет смысл федерализма), но лишь на удержании их силой.
Летом 2024 года Совет Федерации отменил ценз оседлости для его членов. В принципе, такая ситуация возникла еще с начала путинизма, когда «представителями субъектов федерации» в СФ оказывались какие-то московские чиновники, которые могли вообще никогда не бывать в «своем» регионе. И теперь такое положение дел узаконено.
Кремль давно ликвидирует даже формальный федерализм в России, но деградация СФ как «главного федеративного института» весьма показательна. В 1993–1995 гг. его депутаты свободно избирались во всех регионах — и одним из них стал бывший советский политзаключенный из Новосибирска Алексей Мананников. В 1996–2001 гг. Совет Федерации состоял из губернаторов, которых тогда еще относительно свободно избирали, и спикеров региональных парламентов, но это не позволяло ему быть постоянно действующим органом, поскольку главные должностные лица регионов не могли всё время заседать в столице. А затем «Сенат» превратился просто в синекуру для отставной номенклатуры. Никаких собственных политических решений, помимо поставленных им в администрации президента, «сенаторы» не принимают.
Почему же «федерация»?
Россия все же не отказывается от официального названия «федерация» — потому что именно «федерализм» (именно в кавычках) стал использоваться властью как инструмент возвращения под кремлевскую власть территорий постсоветского пространства. Тем самым он был вывернут наизнанку и превратился в неоимперскую технологию.
Показательно, что в 2014 году Кремль выдвинул лозунг «федерализации Украины». Это требование предусматривало, чтобы Украина признала правосубъектность «Донецкой народной республики» и «Луганской народной республики» — сепаратистских новообразований на территории Донецкой и Луганской областей Украины, где Москве удалось посеять военный хаос и посадить у власти своих марионеток.
Если бы Россия объявила себя унитарной империей (а такому режиму явно симпатизирует Путин, критикуя Ленина за «разделение страны на республики»), ей было бы сложнее аннексировать территории других стран. Это воспринималось бы как прямая имперская агрессия прошлых эпох. А вот проводя в этих захваченных «республиках» фиктивные «референдумы о присоединении к России», Москва добивается тех же целей имперской экспансии, но прикрывает их обманкой, будто бы эти регионы также становятся «равноправными субъектами федерации».
***
Этот постфедерализм неизбежно закончится исторической перезагрузкой. Любой кризис имперской «вертикали» по закону исторического маятника приведет к новой политической децентрализации. Кремлевские наместники, называемые «губернаторами», наверняка тоже нигде не удержатся – по крайней мере в статусе кремлевских наместников. А нужна ли на этих пространствах какая-то новая федерация — решат новые парламенты регионов, свободно избранные с участием всех ныне запрещенных региональных партий.
