Неверная последовательность действий в переходном периоде несет огромные риски и может создать угрозу единству страны, которой в настоящее время объективно не имеется и ее не должно возникнуть, если действовать правильно, этапно и разумно.
В предыдущем тексте я подробно остановился на том, как в России реально может смениться власть, и какие существуют в этом процессе возможности заявить о своих планах в отношении будущего развития страны у политической оппозиции, как внешней (эмигрировавшей), так и внутренней. Не предвосхищая возможных результатов политического транзита, которые сейчас никому неведомы, но определяя переговорные позиции, которые могут помочь принять участие в этом транзите.
Россия – не СССР
О фобиях и пропаганде развала страны, которыми грешили некоторые политические маргиналы, в сравнении с реальной ситуацией я много раз писал. Напомню основные тезисы.
Многочисленные отсылки к «незавершенному» распаду СССР как мотив якобы неизбежности распада РФ не состоятельны. Совершенно разный политико-институциональный и исторический контекст. Это касается как правового статуса республик-«учредителей» РФ, начавших распад СССР; распада де-факто скреплявшей СССР КПСС; так и того обстоятельства, что к концу 1991 все союзные республики имели избранное населением легитимное руководство, тогда как Президент СССР Михаил Горбачев опирался лишь на формальную легитимность союзных многоступенчатых органов, избранных на менее конкурентных и менее легитимных публично выборах 1989 года и сформированных ранее, чем свои органы власти избрали союзные республики в 1990 году. Главным, конечно, был диссонанс прямой легитимности избранного населением РФ Бориса Ельцина и не имевшего прямой легитимности Горбачева.
По итогам переписи населения СССР 1989 года ни в одной союзной республике, кроме РСФСР, русские не составляли большинства (в РСФСР 81,5%, из иных республик больше всего русских было в Казахстане – 37,82% при 39,7% казахов). Таким образом, это были преимущественно сложившиеся образования с собственными этническими группами и национальными элитами, фактически это были прото-государства. Как правило, империи и их наследники распадались по уже имевшимся внутри империй границам на территории, имевшие к этому времени собственную политическую, этническую и/или культурную идентичность и историю. То есть фактически они и так состояли из прото-государств, которые в основном объединялись либо фигурой монарха, либо неким коллегиальным органом. Понятен и объясним распад колониальных империй, когда отделяются удаленные территории, объединенные с метрополией в основном формально. Распада на разные государства при наличии единой территории с единым этническим большинством, языком, религией, политической культурой, при это еще и единой транспортной системой и т. д., припомнить сложно.
В РФ же по переписи 2010 во всех краях и областях доля русских составляет от 80% до 95%, самый низкий процент русских в Астраханской области (67,57%) и Ульяновской области (73,58%). Большинство русских даже во многих национальных регионах. Таким образом, в подавляющем большинстве регионов нет никаких культурно-этнических оснований для обособления. В тех немногих регионах, где есть доминирование местных этносов (в первую очередь вспоминается Татарстан – татар 53,2% и русских 39,7%), возможная сецессия ограничивается тем обстоятельством, что это преимущественно фактические анклавы (полностью окружены территорией иных регионов РФ и не имеют внешних границ). Имеют внешние границы из регионов с доминированием местных этносов только приграничные регионы Северного Кавказа и Тува (здесь тувинцев по переписи 2010 года 82%). В Якутии, например, якутов 49,9% и русских 37,84%, но сухопутные границы у Якутии только с другими регионами РФ, на севере – Северный Ледовитый океан. В Бурятии русские составляют 66%.
Что касается политическо-институциональной системы, то здесь ситуация в СССР образца 1991 года и в современной России еще более отлична. Хотя в СССР в некоторых случаях и практиковалось перемещение кадров между регионами, чрезмерная ротация явно не поощрялась. В основном массовым перемещением кадров между регионами занимались во времена Сталина и Хрущева, при Брежневе установилась кадровая стабильность. Только М.Горбачев во второй половине 1980-х начал массовое обновление корпуса региональных руководителей, но при этом повсеместно к власти приходили местные кадры из недр местной партийно-хозяйственной элиты. Как правило, в позднем Советском Союзе руководители регионов работали годами, а иногда десятилетиями. Таким образом, республиканские элиты этого времени были вполне сложившимися и сплоченными, могли выступать как организованная сила.
Элиты разрушены
Современные российские регионы не только преимущественно моноэтничны (а история не помнит распада территориально сплоченных государств с единым этносом; распад империй в 1918 году – это как раз пример распада по внутренним границам на территории с выраженной этнической и культурно-исторической самоидентификацией), они не имеют никаких единых административных элит. Именно это – разрушение региональных элит как субъекта – было стержнем всей региональной политики центра начиная с 2000 года. Дело не просто в отмене выборов губернаторов (их возвращение в 2012 во многом осталось техническим), а в утрате губернаторами политической и административной самостоятельности при одновременной крайне высокой ротации губернаторского корпуса (они просто не успевают укрепляться) и массовом назначении «варягов» не только на посты самих губернаторов, но и внутри самих администраций. Среди губернаторов варягов сейчас 56%, среди всего корпуса заместителей губернаторов – около 28%. Почти все ключевые заместители губернаторов назначаются только по согласованию с профильными ведомствами в Москве и зависят от них порой не меньше, чем от губернаторов. Эту систему закрепил федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». Его статья 4 прямо указывает, что федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта Федерации, в том числе в сферах образования, здравоохранения, финансов, государственного регулирования тарифов и т.д.
Могут ли быть таким образом устроенные администрации, да еще и постоянно ротируемые, центром кристаллизации каких-либо региональных интересов? Крайне сомнительно, и этим ситуация радикально отличается от позднего СССР. Их опора находится не в регионе, а в федеральном центре, они не являются выразителями интересов ни региональных элит, ни населения. В основном региональные элиты представлены в настоящее время в региональных законодательных собраниях. Однако они также повсеместно эшелонированы в состав «Единой России». Теоретически при крайнем ослаблении системы брожение может начаться и там, но все таки, возможности администраций по организации какого-либо обособления и довольно слабых по полномочиям российских ЗС слабо сопоставимы. Органы МСУ также центром кристаллизации обособления регионов вряд ли смогут. Почти повсеместно выборы мэров населением отменены, «отбор» через конкурсные комиссии де-факто тоже назначение. Редкий мэр крупного города в настоящее время работает больше одного срока полномочий, являясь, по сути, «замом губернатора по региональному центру».
Так что с политико-институциональными условиями нынешней РФ на региональном уровне очевидных игроков в сторону организации распада не просматривается. Низовое не организованное брожение вряд ли может представлять угрозу системе. Эта система напоминает болото. В ней в реальности никому не на что опираться: такие не являющиеся командами администрации точно также не могут быть реальной опорой центра в регионах, как и не могут защитниками этих регионов.
Задачи переходного периода
Все может измениться, если изменится сама федеральная власть и начнется изменение правил игры на федеральном уровне. Этот процесс изменения правил игры на федеральном уровне под новую (обновленную) систему можно назвать переходным периодом. Институты переходного периода не могут не быть авторитарными просто потому, что с высочайшей долей вероятности будут институциональным продолжением нынешней авторитарной российской политической модели. То есть на какой-то период это будет старая система с новыми лицами в качестве лидера (лидеров), аналог 1953–1957 годов. Как правило, новая власть всегда наследует по формальным требованиям власти предыдущей (за исключением революционного демонтажа прежнего режима вместе с отменой конституции, что нам вряд ли грозит), и только затем их меняет. Таким образом, это наверняка будет новая персонализированная система. Возможно, она вообще не захочет радикальных изменений, лишь частично изменив систему под новый стиль. Но если захочет, тогда и возникнут развилки.
В наиболее вероятном сценарии вначале мы будем иметь дело с той же Конституцией 1993 года (сомнительно, что новая власть пойдет на отмену так важных для ее сакральности поправок 2020 года, гораздо вероятнее их замена новым пакетом поправок или же вообще принятием новой Конституции). Состоящая из конформистов и карьеристов властная номенклатура, включая парламент, радостно и с энтузиазмом поддержат любой вектор перемен, озвученный свыше. В этом сомневаться не приходится (наше кредо: «Всегда!»). Кто бы ни был первым лицом: исполняющий обязанности президента, президент, «усиленный» премьер-министр или даже президентский совет во главе с председателем, в любом случае это будет орган, имеющий огромную власть (что по «неисправленной» Конституции 1993 года, а тем более после поправок 2020 года, что по итогам вероятных новых поправок). Эта концентрация власти на данном этапе будет очень удобно, чтобы оперативно решить задачи перехода к новой системе и быстрого демонтажа перегибов последних лет пятнадцати. Но вот сама новая система с точки зрения ее эффективности гораздо успешнее бы формировалась в условиях нового диалога власти, ее различных групп, и общества.
По мере перехода к новой системе институциональные перемены неизбежно будут сопровождаться новыми учредительными выборами (вероятно, Конституционного собрания, президента, нового парламента). Есть очень большое искушение, что ставшие у власти в переходный период захотят затянуть его максимально долго, не трогая тем самым, по сути, эту авторитарную модель (мало кто хочет рисковать своей властью на выборах, проведение которых хочется оттянуть).
Неоправданно долгая пролонгация власти переходного периода может оказаться фатальной ошибкой для устойчивости системы: к выборам все равно придется переходить, и чтобы сохранить государство, к ним надо будет переходить правильно. В первую очередь они нужны для повышения легитимности нового руководства в массовом сознании и в окружающем мире. Кроме того, по мере пролонгации переходного периода, рудиментные элементы старой системы могут постепенно отойти от шока конца старой системы и потерять управляемость, понимая свое неизбежное затем упразднение. Их придется менять и переизбирать под новую легитимность довольно быстро. Таким образом их надо будет сохранить ровно на период принятия новой правовой базы под новые выборы и отмены наиболее вопиющих перегибов прошлого, но никак не дольше.
Крайне важно, чтобы перемены в первую очередь шли из центра, и именно он был центром новой легитимности. Очевидно, что смена системы неизбежно породит политическое брожение в регионах. Даже ранее почти упраздненные и ослабленные, осколки местной номенклатуры ускоренно начнут кристаллизовываться в новые элитные конструкции. Пытаясь усилиться и добиться популярности, новая федеральная власть наверняка начнет быстро менять губернаторов, особенно непопулярных. Новые назначенцы-популисты (а их могут подбирать как раз в борьбе за общественную поддержку) и могут стать новыми реальными региональными лидерами, имея на старте высокие кредиты общественного доверия и низкие антирейтинги.
Самый большой риск возникнет, если федеральная переходная власть, боясь новых федеральных выборов и пытаясь продлить свои полномочия, решит, что «давайте начнем перемены снизу, а там потихоньку дозреем и до новой системы и выборов на федеральном уровне». Так можно лишь субъективными действиями спровоцировать создание условий для нового распада, которых объективно сейчас нет. Поэтому новые федеральные выборы должны предшествовать региональным, а не наоборот. Причем, я согласен с теми (Григорий Голосов), кто считает, что эти выборы должны быть максимально партийно структурированными. Сильные партии на федеральном уровне усиливают и федерацию как институт. Вначале надо укрепить реальные живые политические силы федерального уровня, и только затем переходить к формированию новых легитимных региональных органов власти. За этими новыми региональными выборами неизбежно последует жесткий торг между обновленной федеральной элитой и новыми региональными элитами. И к этому торгу федеральная власть должна подойти максимально легитимной и политически сильной. Тогда будут шансы в ходе торга путем компромиссов сформировать новую устойчивую систему распределения полномочий между центром и регионами. Полагаю, что и от местных выборов тоже стоит до этого времени воздержаться и проводить их вместе с новыми региональными, но не ранее.
Региональные демократии укрепят центр
Политологи (например, Хуан Хосе Линц) пишут, что если при господстве прежнего авторитарного режима уже существуют автономные (на деле или хотя бы в теории) региональные институты, их руководители, даже если они раньше не выступали на стороне демократии, вполне могут начать апеллировать к национальным чувствам граждан, чтобы тем самым приобрести поддержку населения в борьбе против слабого или разваливающегося центра. То есть некоторые наиболее сильные регионы (их немного, но они есть), начнут демонстрировать влияние уже в ходе переходного региона. Это лишний аргумент в пользу того, чтобы ни в коем случае не затягивать новые федеральные выборы. Если в центре не возникнет легитимной пользующейся доверием власти со своими представительными органами, способными быстро и эффективно возглавить переговоры о создании новой общегосударственной структуры, то именно тогда регионы во главе с более легитимными властями могут начать требовать полной независимости. Это гипотеза подтверждается, в частности, опытом Югославии и СССР. Одной из причин распада Югославии было то, что к концу 1990 всеми республиками правили избранные уже путем свободных выборов и пользующиеся поддержкой населения правительства, а страной в целом прежние органы власти, которые в глазах населения были гораздо менее легитимны.
Самым важным в ходе нового процесса разработки новых правил игры должно стать понимание, что для устойчивости федеральной власти лучше в регионах иметь не маленькие автократии нижестоящего уровня, а сбалансированные региональные системы сдержек и противовесов, исключающие появление новых «региональных баронов» в стиле 1990-х. Нет большей угрозы федеральному единству, чем маленькие региональные диктатурки, и наоборот: независимые силы регионального уровня (региональные правительства, парламенты, местное самоуправление), борясь друг с другом за влияние, неизбежно будут апеллировать в центру, тем самым укрепляя его.
